W ustawie z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadzono najdalej jak dotąd idącą zmianę systemu finansowania samorządów od dwóch dekad. Po roku obowiązywania tych nowych przepisów warto postawić pytanie: czy reforma spełniła pokładane w niej oczekiwania, a jeśli tak – to dla kogo i jak dalece?
Odpowiedzi na powyższe pytania dostarcza obszerny, liczący ponad 90 stron dokument pt. „Ocena skutków wprowadzenia ustawy z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”, przygotowany na zlecenie Unii Metropolii Polskich im. Pawła Adamowicza przez interdyscyplinarny zespół naukowców pod kierownictwem Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, przy udziale badaczy z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach oraz Uniwersytetu w Białymstoku. Tak szerokie zaplecze akademickie pozwoliło spojrzeć na reformę z wielu perspektyw – od analizy prawnej przez modelowanie finansowe po ocenę systemu wyrównawczego.
Kierunek słuszny, wykonanie budzi wątpliwości
Fundamentalna zmiana, wprowadzona w ustawie z 2024 r. polega na odejściu od naliczania od kwoty podatku należnego udziałów samorządów w podatkach centralnych na rzecz obliczania ich jako procent od faktycznych dochodów podatników zamieszkujących dany teren. Rozwiązanie to posiada istotną zaletę: w dużym stopniu uniezależnia finanse samorządów od centralnych decyzji dotyczących taryfy podatkowej oraz preferencji podatkowych – zmian, które w przeszłości, szczególnie w ramach Polskiego Ładu, boleśnie uszczuplały budżety lokalne.
Autorzy ekspertyzy doceniają ten kierunek zmian, ale jednocześnie wskazują na poważne problemy w warstwie legislacyjnej i konstrukcyjnej Ustawy. Nowe przepisy zawierają niespójności wewnętrzne, usterki legislacyjne oraz rozwiązania o wątpliwej przejrzystości. Szczególnie niepokojący jest „kaskadowy” sposób obliczania subwencji, w którym każda kolejna roczna kalkulacja opiera się na korekcie wartości z roku poprzedniego, tworząc skomplikowany łańcuch zależności sięgający roku bazowego 2025.
Mechanizm waloryzacji dochodów podatników PIT i CIT opiera się na powszechnie stosowanych wskaźnikach makroekonomicznych – dynamice zatrudnienia i wynagrodzeń dla PIT oraz dynamice PKB dla CIT. Są to narzędzia znane i wykorzystywane w oficjalnych prognozach budżetowych. Jednakże analiza przeprowadzona na danych za okres 2020-2022 pokazała, że wykorzystanie tego mechanizmu jest obarczone istotnym ryzykiem błędu w warunkach gwałtownych wahań gospodarczych. Na przykład w 2020 r. zastosowane wskaźniki waloryzacyjne nie odzwierciedlały spadku aktywności gospodarczej wywołanego pandemią, co skutkowałoby zawyżonymi prognozami. Z kolei w latach 2021-2022 (ożywienie w okresie postpandemicznym) sytuacja uległaby odwróceniu.
Symulacje związane ze zamianą dochodów w wyniku reformy ujawniają pewien paradoks. Choć nominalne dochody dużych miast z PIT i CIT rosną znacząco, to procentowy przyrost w metropoliach jest systematycznie niższy niż w mniejszych miastach na prawach powiatu. Przeciętny wzrost dochodów z PIT w miastach UMP kształtuje się na poziomie ok. 100–110 proc., podczas gdy w wielu mniejszych ośrodkach sięga 150–200 proc. Analogiczna prawidłowość dotyczy CIT, gdzie metropolie notują wzrosty rzędu 20–50 proc. przy wielokrotnie wyższej dynamice mniejszych miast.
System wyrównawczy – złożony, ale nieadekwatny
Jednym z najostrzej krytykowanych elementów reformy jest mechanizm szacowania potrzeb wyrównawczych. Autorzy ekspertyzy oceniają go jako nadmiernie skomplikowany, a na dodatek – nietrafny. Wagi przypisane poszczególnym obszarom wydatkowym nie odpowiadają faktycznej strukturze bieżących wydatków miast na prawach powiatu. Wątpliwości budzi również dobór determinant: w obszarze transportu posłużono się liczbą pracujących zamiast bardziej adekwatnych wskaźników opartych na długości dróg czy sieci komunikacji publicznej; w oświacie liczbą oddziałów szkolnych, zależną od decyzji władz, a nie liczbą uczniów; w polityce społecznej liczbą bezrobotnych, która nie odzwierciedla zadań własnych miast.
Co istotne, w determinantach potrzeb wyrównawczych całkowicie pominięto tak kluczowe dla metropolii obszary jak ochrona zdrowia czy gospodarka mieszkaniowa – i to pomimo skali zadań, jakie duże miasta realizują w tych obszarach.
Głos praktyków potwierdza obawy
Ekspertyza zawiera również wyniki badania ankietowego przeprowadzonego wśród skarbników miast na prawach powiatu. Ich opinie są wymowne: ponad 60% respondentów nie zgodziło się ze stwierdzeniem, że naliczanie środków finansowych w nowym systemie jest obiektywne i przejrzyste. Zdecydowana większość – bo ponad 75% – nie dostrzegła poprawy swojej sytuacji finansowej. Jedynym obszarem, w którym odnotowano pozytywną zmianę, jest zwiększenie przewidywalności dochodów, choć i tu opinie pozostają podzielone.
Wyzwanie na lata
Reforma systemu finansowania samorządów to przedsięwzięcie o fundamentalnym znaczeniu dla jakości usług publicznych świadczonych milionom mieszkańców polskich miast. Efektywny system finansowania jest fundamentem rozwoju lokalnego i zdolności samorządów do realizacji swoich zadań. Dalszy dialog z rządem i wspólne wypracowywanie rozwiązań, które pogodzą stabilność z dynamicznym rozwojem wszystkich kategorii samorządów, pozostaje kluczowym wyzwaniem.
Zachęcamy do zapoznania się z pełną treścią ekspertyzy, która jest dostępna bezpłatnie na stronie Unii Metropolii Polskich: metropolie.pl. To lektura obowiązkowa dla każdego, kto chce zrozumieć, jak nowy system wpływa na finanse polskich samorządów – i jakie korekty są niezbędne, by spełnił swoje obietnice.
prof. Paweł Felis, Zakład Rynków Kapitałowych i Finansów Behawioralnych SGH
dr Kamil Flig, Katedra Ekonomiki i Finansów Samorządu Terytorialnego SGH
